Banca d’Italia: Testo audizione VDG Chiara Scotti – Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario, finanziario e assicurativo

(AGENPARL) – Roma, 24 Luglio 2025

(AGENPARL) – Thu 24 July 2025 Commissione parlamentare di inchiesta
sul sistema bancario, finanziario e assicurativo
Euro digitale, cripto-attività
e finanza digitale
Audizione della Vice Direttrice Generale
della Banca d’Italia
Chiara Scotti
Roma, 24 luglio 2025
Signor Presidente, Onorevoli Senatrici e Senatori,
vi ringrazio per l’invito rivolto alla Banca d’Italia a intervenire su un tema
tanto cruciale quanto attuale: l’evoluzione della moneta e l’impatto delle tecnologie
digitali sui sistemi finanziari.
Le soluzioni digitali stanno trasformando il modo in cui i cittadini, le
imprese e le istituzioni effettuano pagamenti, risparmiano e investono. I progressi
tecnologici offrono a operatori privati e autorità pubbliche – in particolare alle
banche centrali – l’opportunità e la responsabilità di promuovere un’innovazione
affidabile, attenta ai rischi e fondata su presidi legali e tecnici, in grado di tutelare
efficacemente i consumatori, le imprese e l’economia.
La Banca d’Italia e l’Eurosistema sono impegnati a garantire che questo
cambiamento si realizzi in modo ordinato, inclusivo e sicuro. In questo contesto, oggi
vi parlerò dell’euro digitale, che rappresenta una delle iniziative più significative
degli ultimi anni: una nuova forma di moneta pubblica che affiancherebbe il
contante, potenziando la sovranità monetaria dell’area dell’euro e garantendo a
cittadini e imprese un’opzione di pagamento gratuita, sicura e accessibile in tutta
Europa.
Dal lato delle iniziative private, mi concentrerò sulle cripto-attività, in
particolare le stablecoin, che, pur offrendo alcune funzionalità potenzialmente
utili, pongono rilevanti interrogativi in termini di stabilità finanziaria, regolare
funzionamento del sistema dei pagamenti, tutela dei consumatori e della sovranità
monetaria. Il legislatore europeo è intervenuto per chiarire l’ambito definitorio,
istituire presidi a salvaguardia della clientela e favorire uno sviluppo ordinato del
mercato. Alcune fonti di rischio permangono, tra cui l’eterogeneità degli approcci
normativi a livello internazionale.
Infine, nell’ambito del più ampio processo di digitalizzazione della finanza,
illustrerò le principali evidenze emerse dalle indagini e dal dialogo con il mercato
che la Banca d’Italia conduce attraverso i propri canali istituzionali. Queste
iniziative sono fondamentali per presidiare rischi, esistenti ed emergenti, e per
promuovere una innovazione capace di conciliare le potenzialità del progresso
tecnologico, le esigenze degli operatori, la tutela dei cittadini e la stabilità del
sistema economico-finanziario.
Euro digitale
L’euro digitale rappresenta l’evoluzione delle banconote in chiave digitale:
affiancherebbe il contante senza sostituirlo, offrendo a cittadini e imprese uno
strumento di pagamento gratuito nelle funzioni di base e utilizzabile in tutta l’area
dell’euro1. Si tratta di un progetto strategico per l’Europa, perché riguarda un bene
primario nel sistema finanziario: la valuta.
Perché serve e che caratteristiche avrebbe
Il mondo dei pagamenti sta cambiando. Il contante – moneta emessa e garantita
dalla banca centrale – sta perdendo il suo ruolo dominante nei pagamenti, a favore
di soluzioni digitali.
Secondo i dati della Banca centrale europea (BCE), nell’area dell’euro la quota di
pagamenti in contante nei punti vendita fisici – in numero – è scesa dal 79% delle
transazioni nel 2016 al 52% nel 2024. In Italia, la riduzione è stata dall’86% al 61%
nello stesso periodo2; dal 2022 i pagamenti alternativi al contante al punto vendita
fisico si sono attestati al 51% del valore delle transazioni, superando per la prima
volta quelli in contante (49%)3.
Inoltre, il mercato dei pagamenti digitali al dettaglio nell’area euro rimane
frammentato: tredici dei venti Paesi membri sono privi di uno schema di carte di
pagamento nazionale e circa due terzi dei pagamenti con carta passano attraverso
pochi grandi operatori non europei4; una dipendenza aggravata dalla crescita
dell’e-commerce nei pagamenti quotidiani.
Tra il 2019 e il 2024, in Europa la quota di pagamenti online (e-commerce) è salita
dal 18 al 36% in valore e dal 7 al 21% nel numero; in Italia, rispettivamente dal 16
al 38% e dal 6 al 24%5. Per questi pagamenti, il contante non è un’opzione e si usano
soprattutto sistemi non europei come PayPal, Visa e Mastercard. La Corte dei Conti
Cfr. Panetta F. (2023), “Plasmare il futuro digitale dell’Europa: il percorso verso un euro digitale”,
dichiarazione introduttiva dinanzi alla Commissione per i problemi economici e monetari del
Parlamento europeo.
Cfr. BCE (2024), “Study on the payment attitudes of consumers in the euro area (SPACE)”, Figura 4
(per l’area dell’euro) e Figura 5 (per il dato italiano del 2024); Esselink e Hernandez (2017), “The use
of cash by households in the euro area”, Occasional Paper BCE no. 201, Figura 2 (per il dato italiano
del 2016).
Cfr. BCE (2022), “Study on the payment attitudes of consumers in the euro area (SPACE)”, Figura 5.
Inoltre, secondo le segnalazioni dei prestatori di servizi di pagamento alla Banca d’Italia, nel 2024
nel nostro Paese, il numero di transazioni con carte, che rappresentano il principale strumento di
pagamento digitale al punto vendita, è salito del 14%. Cfr. Banca d’Italia (2025), Relazione sulla
gestione e sulla sostenibilità, p. 103.
Cfr. BCE (2025), “Report on card schemes and processors”, p.5.
Cfr. BCE (2024), Op. cit., Figura 1 (per l’area dell’euro) e Figura 2 (per l’Italia).
Europea indica che il 40 per cento dei pagamenti e-commerce è regolato con carte,
per le quali la quota di mercato combinata di Visa e Mastercard è del 90 per cento6.
Questa dipendenza da attori stranieri può compromettere l’autonomia
strategica e la sovranità monetaria europea. Allo stesso tempo, penalizza le banche e
i commercianti europei che pagano elevati costi di accesso ai servizi di pagamento.
L’euro digitale è la risposta dell’Eurosistema: un’opzione di pagamento
pubblica, sicura, istantanea, rispettosa della privacy7, accessibile a tutti e utilizzabile
ovunque nell’area euro8.
Basato su un’infrastruttura europea progettata per integrarsi nell’ecosistema
dei pagamenti esistenti, l’euro digitale rafforzerebbe la resilienza del sistema dei
pagamenti, garantendo continuità anche in caso di minacce imprevedibili, guasti
della rete o disastri naturali9, grazie alla funzione offline, che oggi nessun altro
strumento fornisce.
Per proteggere la stabilità finanziaria, l’euro digitale non sarebbe remunerato e
sarebbe soggetto a un tetto massimo di disponibilità per ogni cittadino, per prevenire
effetti negativi sulla raccolta bancaria e sull’offerta di credito, preservando così la
funzione economica e sociale degli intermediari.
Benefici per consumatori, commercianti e banche
Oltre alla sua valenza strategica, l’euro digitale è pensato per apportare
benefici ai vari attori economici coinvolti.
Per i cittadini, i vantaggi si concentrano su tre concetti.
Semplicità: un unico mezzo di pagamento, accettato da tutti e ovunque
nell’area dell’euro, semplificherebbe la vita delle persone.
Oggi solo le banconote assolvono a questa funzione, ma hanno il limite di poter essere
scambiate soltanto di persona e in punti vendita fisici.
Cfr. Corte dei Conti Europea (2025), “Digital payments in the EU. Progress towards making them
safer, faster, and less expensive, despite remaining gaps”, Special Report 01/2025.
La tutela dei dati è un bisogno fortemente percepito dai consumatori europei: il 58% di essi si
considera preoccupato per la sua privacy quando effettua pagamenti digitali. Allo stesso tempo, sta
aumentando la quota di consumatori che ritiene importante o molto importante avere la possibilità di
accedere al contante (il 62% era di questa opinione nel 2024). Cfr. BCE (2024), Op.cit..
Cfr. Panetta F. (2023), “Un euro digitale facile da usare e ampiamente disponibile”, dichiarazione
introduttiva dinanzi alla Commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento europeo.
Per esempio, durante il blackout spagnolo del 28 aprile 2025, si sono riscontrati diffusi problemi al
funzionamento dei pagamenti digitali, nonché degli ATM. Cfr. Politico (2025), “Power cut leaves
card users in the lurch in Spain, Portugal”.
Inclusione: una modalità di pagamento accessibile a tutti i cittadini dell’area
dell’euro, attraverso un’applicazione digitale (APP) o carta fisica, garantirebbe
una piena “cittadinanza digitale”.
L’APP sarà sviluppata rispettando i criteri dell’Atto europeo sull’accessibilità,
includendo accorgimenti che ne facilitino l’utilizzo da parte di persone con limitata
esperienza o competenza tecnologica o con disabilità, affinché non rimangano
emarginate dalla transizione digitale. Alle fasce più vulnerabili della popolazione
sarebbe garantita assistenza per l’apertura e la gestione del proprio portafoglio in
euro digitale. Questa funzione di supporto potrebbe ad esempio essere affidata a
Poste in Italia e ad analoghe istituzioni negli altri Paesi europei.
Tutela della riservatezza: Per i pagamenti online verrebbero utilizzate
tecnologie avanzate di tutela della privacy, nel pieno rispetto delle norme europee,
sotto la supervisione di autorità indipendenti. Nei pagamenti offline, la riservatezza
sarebbe paragonabile a quella del contante: solo le controparti conoscerebbero i
dati dell’operazione.
Gli intermediari che distribuiranno l’euro digitale saranno soggetti alla normativa
contenuta nella Payment Service Directive 2 (PSD2), la Payment Account
Directive (PAD), la Settlement Finality Directive (SFD) e la Direttiva AML/CFT,
per il contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo. Con riferimento
alla privacy, gli intermediari avrebbero la possibilità di conoscere i dati delle
transazioni online dei rispettivi utenti soltanto nella misura richiesta per il rispetto
di queste norme.
Anche i fornitori di beni e servizi potrebbero trarre benefici concreti.
Costi e potere negoziale: per le imprese, e in particolare per le piccole attività,
l’euro digitale potrebbe ridurre i costi di accettazione dei pagamenti. La presenza
di un’alternativa pubblica, inoltre, contribuirebbe a rafforzare il potere negoziale
dei commercianti.
Oggi in Europa i piccoli esercenti pagano commissioni anche 3-4 volte superiori
rispetto alle grandi aziende10. L’euro digitale ristabilirebbe un maggiore equilibrio,
grazie a un tetto massimo alle commissioni stabilito per legge.
Resilienza operativa: in caso di blackout o disservizi della rete, l’euro digitale
utilizzato in modalità offline garantirebbe la possibilità di effettuare e ricevere
pagamenti.
Cfr. BCE Intervista (2025), “The role of the digital euro in digital payments and finance”,
contributo di Piero Cipollone, Membro del Comitato Esecutivo della BCE, a Bancaria, mensile
dell’Associazione Bancaria Italiana, basato sull’intervento alla Crypto Asset Lab Conference del
17 gennaio 2025.
Infine, a fronte dei costi sostenuti, importanti benefici si manifesterebbero
anche per le banche e gli altri intermediari che svolgerebbero un ruolo centrale
nella distribuzione dell’euro digitale.
Servizi a valore aggiunto: oltre a ricevere una equa compensazione per la
distribuzione dell’euro digitale, banche e intermediari potranno sviluppare nuovi
servizi a valore aggiunto su una piattaforma europea condivisa.
È cruciale mettere a punto un modello di compensazione per remunerare gli
intermediari per l’offerta di servizi in euro digitale. Questa remunerazione è collegata
alla definizione delle commissioni che essi potranno applicare ai commercianti e che
dovranno essere tali da bilanciare gli interessi del commerciante, che deve accettare
l’euro digitale, e quelli dell’intermediario che ne gestisce le transazioni. Stabilire
un sistema di commissioni equo ed economicamente sostenibile è fondamentale per
fornire adeguata considerazione agli interessi di tutti.
Competitività: la disponibilità di un’infrastruttura pubblica aperta contribuirà
a rafforzare la competitività del sistema bancario europeo rispetto alle Big Tech,
e garantirà anche agli operatori più piccoli l’accesso a tecnologie avanzate.
Strategie di coinvolgimento dei soggetti interessati
L’ampiezza e la trasversalità del progetto euro digitale hanno reso centrale,
sin dall’inizio, il coinvolgimento attivo del mercato, a livello sia nazionale sia
europeo.
In Italia, all’inizio del 2025, è stato avviato un Tavolo dedicato all’euro digitale,
seguendo l’esperienza del Comitato Pagamenti Italia. Questo Tavolo riunisce
rappresentanti del mercato dei pagamenti, autorità di settore, fornitori tecnologici
e associazioni di categoria (incluse quelle di consumatori e commercianti).
L’obiettivo è favorire un confronto sui principali aspetti del progetto, accrescere la
conoscenza dell’euro digitale e riflettere sulle funzionalità di interesse.
A livello europeo, la BCE ha promosso una piattaforma di innovazione
dedicata, che ha coinvolto quasi 70 soggetti tra commercianti, fintech, start-up,
banche e altri fornitori di servizi di pagamento11.
Una delle direttrici di lavoro, dedicata ai cosiddetti “Pionieri”, ha previsto sperimentazioni sui
pagamenti condizionali, cioè pagamenti che si attivano al verificarsi di una data condizione (ad
esempio, la consegna di un pacco). Un altro filone, denominato “Visionari”, ha puntato a esplorare
potenziali casi d’uso con impatto sociale, per le loro implicazioni per l’inclusione digitale e
finanziaria.
Mano a mano che il progetto procede nella sua realizzazione verrà anche
definito, d’intesa con la BCE, un piano di comunicazione rivolto al largo pubblico per
diffondere consapevolezza circa le caratteristiche dell’euro digitale e i benefici che
deriverebbero ai cittadini dalla sua introduzione, per rafforzare la fiducia dell’opinione
pubblica nel sistema dei pagamenti europeo e per contrastare la disinformazione.
Prossimi passi attesi a livello Eurosistema e legislativo
L’iniziativa dell’euro digitale ha preso forma cinque anni fa, con la
pubblicazione del Report on a digital euro curato dall’Eurosistema12. Nel 2021 è
stata avviata la fase di investigazione per definire le caratteristiche fondamentali e
le modalità di distribuzione dell’euro digitale. Il 1° novembre 2023, il Consiglio
direttivo della BCE ha autorizzato la fase preparatoria del progetto, attualmente
in corso e volta a definire gli aspetti regolamentari, infrastrutturali e di mercato
dell’implementazione dell’euro digitale.
In maggior dettaglio, durante la fase preparatoria verranno completati:
lo schema per i pagamenti in euro digitale, cioè l’insieme di regole, standard e
procedure che gli intermediari devono osservare;
la selezione dei potenziali fornitori per sviluppare l’infrastruttura dell’euro
digitale. Facendo leva sulla propria esperienza nello sviluppo e nella gestione
delle piattaforme per il regolamento dei pagamenti, la Banca d’Italia si è
candidata, in consorzio con altre banche centrali già coinvolte nella fornitura
di infrastrutture di mercato dell’Eurosistema. In particolare, questa alleanza
fornirebbe componenti della piattaforma relativi ai servizi essenziali, quali
l’emissione e il regolamento di pagamenti in euro digitale;
(iii)
la definizione della metodologia per determinare l’importo massimo di euro
digitale detenibile da ciascuna persona;
le ricerche di mercato sulle necessità specifiche dei diversi segmenti della
popolazione e dei piccoli commercianti.
La fase attuale terminerà alla fine del 2025, quando il Consiglio direttivo della
BCE deciderà se avviare la fase successiva. Il lavoro progettuale si sta svolgendo
in parallelo al processo legislativo, affinché l’Eurosistema sia in grado di emettere
l’euro digitale appena quest’ultimo sarà concluso. La decisione finale sull’emissione
dell’euro digitale richiederà infatti la previa adozione della normativa pertinente
da parte delle istituzioni politiche comunitarie. Nel Consiglio europeo, l’Italia
partecipa tramite il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), col supporto
tecnico della Banca d’Italia, che tiene conto anche delle evidenze emerse nel
Tavolo euro digitale.
Cfr. BCE (2020), “Report on a digital euro”.
A questo proposito, nel giugno 2023, la Commissione europea ha presentato una
proposta di Regolamento per l’introduzione dell’euro digitale, come parte del Pacchetto
moneta unica, assieme alla proposta per sostenere l’uso del contante. Seguendo l’iter
legislativo ordinario, la proposta è passata alla lettura, in parallelo, di Consiglio e
Parlamento europei che stanno discutendo eventuali emendamenti al testo.
Come ricordato dalla Presidente della BCE Lagarde, è fondamentale accelerare
il processo legislativo: una sfida urgente per leader e legislatori dell’Unione europea.
In un contesto geopolitico instabile e con l’avanzata rapida delle tecnologie di
pagamento sviluppate da attori esterni all’Unione Europea, restare al passo è più
che mai essenziale.
Durante la riunione dell’8 luglio del Consiglio “Economia e finanza”
(ECOFIN), i Paesi membri hanno ampiamente sostenuto l’ambizione della
Presidenza danese di trovare un accordo entro la fine del 2025, impegnandosi a
portare avanti i lavori necessari per raggiungere tale obiettivo.
Le questioni più delicate ancora aperte riguardano principalmente la competenza
sulla decisione dell’emissione e del limite di detenzione tra legislatori e BCE, la
privacy e il modello di compensazione degli intermediari.
* * *
L’urgenza di tutelare l’autonomia europea in settori come difesa ed energia è
ormai conclamata; assicurare l’autonomia per altri servizi essenziali, come i pagamenti,
è altrettanto urgente. È indispensabile una risposta all’altezza della trasformazione
tecnologica in atto, capace di offrire strumenti di pagamento digitali sicuri, efficienti e
inclusivi, preservando al contempo il ruolo della moneta della banca centrale13.
In questo contesto, l’euro digitale potrebbe diventare un elemento chiave
per l’integrazione dei pagamenti digitali nell’area euro. Non si tratta di sostituirsi
al mercato, ma di collaborare per costruire un ecosistema più aperto, resiliente e
interoperabile, a beneficio dei cittadini, delle imprese e della stabilità finanziaria.
Cripto-attività e stablecoin
Proseguendo nella riflessione sull’evoluzione dei pagamenti digitali e sulle
sfide per la sovranità monetaria, è importante soffermarsi anche sull’universo delle
cripto-attività14 e delle stablecoin in particolare.
Cfr. Panetta F. (2023), “Il costo di non emettere un euro digitale”, intervento alla Conferenza
CEPR-BCE “The macroeconomic implications of central bank digital currencies”.
La capitalizzazione di mercato ha recentemente raggiunto un record storico a livello globale di quasi
4.000 miliardi di dollari. Fonte CoinMarketCap.
Le cripto-attività sono rappresentazioni digitali di valori o di diritti, basate
su tecniche crittografiche volte a rendere sicuri e verificabili i dati. Non esistono
fisicamente e vengono custodite in portafogli elettronici (wallet). Vengono trasferite
tra utenti attraverso tecnologie avanzate come la blockchain15 e consentono di
effettuare transazioni anche in maniera pseudonima (cioè senza che l’identità
reale del mittente e del destinatario sia direttamente visibile) o del tutto anonima
(quando non è possibile risalire all’identità degli utilizzatori). Possono essere
emesse da banche, intermediari finanziari e altri soggetti, anche non chiaramente
identificabili.
A differenza delle valute ufficiali come l’euro o il dollaro, le cripto-attività non sono
moneta legale, non sono emesse o garantite da autorità pubbliche e non svolgono
pienamente le funzioni tipiche della moneta. Per questo è più appropriato definirle
cripto-attività e non cripto-valute.
Le cripto-attività assumono forme diverse. Una distinzione fondamentale
riguarda il fatto che il loro valore possa essere o meno ancorato ad attività sottostanti.
Le cosiddette unbacked crypto-asset, come il bitcoin, non hanno alcun riferimento
stabile e, come più volte segnalato anche dalla Banca d’Italia, sono soggette a forti
oscillazioni di prezzo16. Per questo motivo sono considerati strumenti di natura
speculativa.
Per contrastare questa volatilità sono nate le cripto-attività di “seconda
generazione”, le stablecoin, che sono ancorate ad altre attività o a valute (come
l’euro o il dollaro) e supportate dalla presenza di riserve pensate per garantire
i diritti di rimborso degli utenti.
Le stablecoin sono generalmente utilizzate nelle operazioni di compravendita
di altre cripto-attività e, in misura minore, nei pagamenti transfrontalieri e come
riserva di valore nelle economie emergenti17. Ad oggi rimane invece limitato
il loro impiego con finalità di pagamento al di fuori dei casi sopra citati18. Più
in generale, la dimensione del comparto delle stablecoin è piuttosto contenuta,
La blockchain è una tecnologia basata su una rete di blocchi, ciascuno dei quali raggruppa delle
transazioni. Le transazioni generate si avvalgono di firme digitali per la validazione; una volta
eseguite sono associate ai blocchi di appartenenza e memorizzate in maniera permanente nei registri
distribuiti (distributed ledger technology – DLT).
Cfr. Banca d’Italia (2022), “Comunicazione della Banca d’Italia in materia di tecnologie decentralizzate
nella finanza e cripto-attività”. Cfr. Banca d’Italia (2024) “Comunicazione della Banca d’Italia sul
Regolamento (UE) 2023/1114 relativo ai mercati delle cripto-attività (“MiCAR”)”. Cfr. Banca dei
Regolamenti Internazionali (2025), “Relazione economica annuale”.
Cfr. Financial Stability Board (2024),“Cross-border Regulatory and Supervisory Issues of Global
Stablecoin Arrangements in EMDEs”.
Cfr. Banca dei Regolamenti Internazionali (cd. BRI) (2024), “Embracing diversity, advancing together –
results of the 2023 BIS survey on central bank digital currencies and crypto”, Paper no. 147.
in quanto rappresenta poco meno del 7% della capitalizzazione globale delle
cripto-attività19.
In Italia, al 31 dicembre 2024, i 166 virtual asset service provider (VASP)20
iscritti nella Sezione speciale del Registro tenuto dall’Organismo Agenti e
Mediatori (OAM), gestivano cripto-attività, comprese le stablecoin, per un valore
superiore a 2,6 miliardi di euro, distribuiti su circa 1,6 milioni di clienti21.
Rischi e opportunità delle stablecoin
Le stablecoin non sostituiscono la moneta emessa dalla banca centrale, perché
non hanno corso legale come le monete o le banconote, o come potrà averlo l’euro
digitale in futuro. Sono emesse da soggetti privati. Se non adeguatamente regolate22,
possono pertanto comportare rischi significativi per la stabilità finanziaria23,
l’integrità dei mercati, la tutela dei consumatori e il regolare funzionamento del
sistema dei pagamenti.
Il valore stabile promesso dalle stablecoin si fonda sulla solidità degli emittenti,
e sulla qualità e trasparenza delle riserve sottostanti. Nel caso di perdita di fiducia
nella capacità di una specifica stablecoin di mantenere il proprio ancoraggio, si
potrebbero generare fenomeni di panico tra gli utenti, con una corsa alle richieste
di rimborso.
Qualora l’emittente non disponga di riserve adeguate o sufficientemente liquide,
la situazione di crisi – cosiddetto “stablecoin run” – determinerebbe un crollo
del valore della stablecoin, con ulteriori pressioni verso le richieste di rimborso,
l’impossibilità per l’emittente di soddisfare le istanze di tutti gli utenti e potenziali
effetti di contagio ad altri attori, non solo dell’ecosistema delle cripto-attività, ma
anche dell’intero sistema finanziario.
Ulteriori fonti di rischio delle stablecoin e, più in generale, delle cripto-attività
riguardano il loro possibile utilizzo per scopi illeciti per dissimulare la provenienza
Dato riferito al 21 luglio 2025, fonte: CoinMarketCap. Ad aprile la quota di mercato delle stablecoin
era del 9%, cfr. Banca d’Italia (2025), Rapporto sulla stabilità finanziaria n. 1 – 2025.
Un virtual asset service provider (VASP) è un soggetto che offre servizi legati agli asset virtuali,
come lo scambio e il trasferimento di cripto-attività e la gestione di portafogli digitali. Questi
soggetti sono destinati a essere sostituiti, secondo la normativa MiCAR, dai prestatori di servizi per
le cripto-attività (crypto-asset service provider – CASP).
Cfr. OAM (2025), “Al 31 dicembre sale a oltre 2,6 miliardi, con un +34%, il valore delle valute virtuali
detenute dalla clientela italiana. in aumento anche (+7%) il numero dei clienti che le detengono”.
Sul tema degli approcci di policy alle stablecoin, si veda anche la BRI (2025), Op. cit..
Per una descrizione completa dei rischi per la stabilità finanziaria derivanti da attività digitali,
cfr. Azar et al. (2022), “The Financial Stability Implications of Digital Assets”, Finance and
Economics Discussion Series, no. 58 Federal Reserve Board.
di fondi e limitarne la tracciabilità, con finalità di riciclaggio, finanziamento del
terrorismo ed elusione delle sanzioni finanziarie internazionali.
Tutto ciò accade in ragione di gap normativi a livello internazionale e delle
caratteristiche delle cripto-attività – “pseudo-anonimato”, portata globale,
velocità delle transazioni, eseguibili anche senza l’intermediazione di soggetti
vigilati. A giugno scorso, il Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) ha
sottolineato che la maggior parte delle attività illecite on-chain coinvolge stablecoin
e che è aumentato significativamente l’utilizzo di cripto-attività in frodi e truffe, per
un valore stimato di oltre 50 miliardi di dollari24.
Nel 2024 sono pervenute alla Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia (UIF)
6.255 segnalazioni di operazioni sospette riconducibili a cripto-attività, in aumento del
25% rispetto al 2023; tale crescita è proseguita nel primo trimestre dell’anno in corso.
Per affrontare adeguatamente queste forme di riciclaggio, da qualche anno la UIF ha
attivato un sistema di analisi forense per tracciare i flussi di cripto-attività sospetti25.
Emergono, inoltre, rischi collegati alle interconnessioni tra i mercati delle criptoattività e il sistema finanziario: rischi diretti, ad esempio, attraverso l’investimento
e/o l’emissione in cripto-attività da parte di banche e altri intermediari finanziari,
o indiretti, tramite la crescente disponibilità di prodotti finanziari regolamentati
legati alle cripto-attività o inclusi nelle riserve delle stablecoin26.
Durante uno “stablecoin run”, ad esempio, una massiccia e improvvisa vendita
di titoli di Stato da parte degli emittenti di stablecoin per soddisfare le richieste di
rimborso degli utenti potrebbe comportare rischi sistemici per i mercati finanziari e
per la stabilità del debito pubblico.
Dal momento che le stablecoin vengono trattate, insieme ad altre tipologie di
cripto-attività, all’interno di portafogli gestiti su piattaforme non regolate e prive di
controlli, la compromissione o un blocco della piattaforma potrebbe determinare
il crollo o l’azzeramento del valore anche delle cripto-attività trattate, generando
minacce, potenzialmente anche sistemiche, per la stabilità dei sistemi di pagamento
e finanziario.
Cfr. GAFI (2025), “Targeted update on implementation of the FATF standards to virtual assets and
virtual asset service providers”.
Cfr. UIF (2023), “Rapporto Annuale 2023”, p. 19; UIF (2025), “SOS relative a cripto-attività”,
Newsletter no. 4, p.26; UIF (2023), “Casistiche di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo”,
Quaderni dell’Antiriciclaggio – Analisi e Studi, no. 21, p. 36. Per una disamina delle sfide che il settore
delle cripto-attività pone alle Autorità e delle possibili proposte di azioni concrete per rafforzare la
capacità di analisi e la cooperazione a livello europeo, cfr. UIF (2025), “Report on crypto-assets and
the risk of money laundering”, Quaderni dell’Antiriciclaggio – Analisi e Studi, no. 31.
Altre forme di legami derivano dalla detenzione di depositi presso banche da parte di emittenti di
stablecoin o di prestatori di servizi per le cripto-attività. Banche e altri intermediari finanziari possono
a loro volta offrire alla clientela servizi per le cripto-attività, a partire dalle soluzioni di custodia,
i cosiddetti wallet. Inoltre, nel settore dei pagamenti sono state avviate iniziative per consentire
l’integrazione delle stablecoin nell’operatività degli schemi di carte internazionali.
Non dobbiamo sottovalutare poi il fatto che un’eventuale ampia diffusione
di stablecoin, denominate in una valuta diversa da quella di un dato Paese, possa
avere ripercussioni sulla sovranità monetaria dello stesso27.
Il 99% delle stablecoin è ancorato al dollaro, anche se la maggioranza delle transazioni
avviene fuori dagli Stati Uniti. Se le grandi piattaforme tecnologiche decidessero di
adottarle come mezzo di pagamento, strumenti tradizionali (come banconote e carte)
potrebbero essere spiazzati, con effetti negativi sulla sovranità monetaria.
Inoltre, un’ampia diffusione delle stablecoin potrebbe avere implicazioni
significative per la trasmissione della politica monetaria.
A fronte di questi rischi, le stablecoin possono presentare benefici in termini di
efficienza: l’impiego di una tecnologia innovativa può consentire sia una riduzione
dei costi e dei tempi di esecuzione delle operazioni, specialmente in ambito
transfrontaliero, sia l’accesso a caratteristiche di programmabilità e flessibilità,
qualora siano utilizzate congiuntamente ai cosiddetti “smart contract”.
Considerate le potenzialità dei nuovi ecosistemi digitali, è importante che
anche l’Europa si prepari ad affrontare le trasformazioni in atto, per mantenere
un ruolo attivo e competitivo nel contesto finanziario internazionale. A tal fine, un
ruolo cruciale è svolto dalla regolamentazione.
La normativa europea e italiana
In Europa, il Regolamento MiCAR28 ha introdotto una disciplina volta
a tutelare la clientela e a favorire uno sviluppo ordinato del mercato. In Italia,
il decreto legislativo n. 129 del 5 settembre 2024 ha adeguato l’ordinamento
italiano a MiCAR, designando la Banca d’Italia e la Consob quali Autorità
competenti in relazione all’accesso al mercato degli operatori e alla vigilanza
nel continuo, sebbene con ruoli distinti. La Banca d’Italia si concentra
sulla stabilità patrimoniale, la sana e prudente gestione degli emittenti
di ART (asset-referenced tokens) ed EMT (electronic money tokens). La Consob si
occupa della trasparenza, correttezza dei comportamenti e tutela degli investitori,
anche in relazione agli abusi di mercato29. Inoltre, il decreto legislativo n. 204/2024
Questi rischi di “sostituzione monetaria” sono presumibilmente più accentuati per i Paesi emergenti
e in via di sviluppo.
Con l’adozione del Regolamento (UE) 2023/1114 relativo ai mercati delle cripto-attività (Market
in Crypto Asset Regulation, “MiCAR”), pienamente applicativo dal 30 dicembre 2024, l’Unione
europea è stata la prima grande giurisdizione a livello globale a dotarsi di un quadro regolamentare
ad hoc per le cripto-attività.
Cfr. Banca d’Italia/Notizie (2024), “Riparto di competenze tra Banca d’Italia e Consob nell’applicazione
di MiCAR”.
di attuazione del regolamento (UE) 2023/1113 ha assegnato alla Banca d’Italia i
poteri di vigilanza antiriciclaggio anche nei confronti dei CASP30.
La Banca d’Italia ha contribuito all’adeguamento della normativa
nazionale, come evidenziato nell’audizione del dott. Doria davanti alla
6ª Commissione permanente del Senato della Repubblica (Finanze e tesoro)
il 1° agosto 202431.
Accanto a regole sull’offerta al pubblico e sulla prestazione di servizi (ad esempio,
custodia, scambio e gestione di piattaforme di negoziazione), MiCAR prevede
requisiti specifici per gli emittenti di stablecoin in materia di capitale, governance,
trasparenza, tutela dei clienti e separazione patrimoniale, tra cui norme sulla
composizione e gestione della riserva di attività sottostanti.
MiCAR individua tre tipologie di strumenti rappresentati sotto forma digitale (tokens)
soggetti alla sua disciplina. Le prime due sono costituite dai tokens di moneta
elettronica (EMT), il cui valore è legato a quello di una sola valuta ufficiale, nonché
dai tokens collegati ad una o più attività sottostanti, inclusa una combinazione di
valute ufficiali (ART). La terza categoria riveste carattere residuale (cd. crypto other
than) e include sia le cripto-attività non garantite sia gli utility tokens. Solo gli EMT
offrono ai consumatori tutele sufficienti a qualificarli come mezzo di pagamento, con
diritto di rimborso al valore nominale, mentre gli ART, seppur utilizzabili in una
certa misura come mezzi di scambio, si presterebbero maggiormente a un impiego
con finalità di investimento.
Pur a fronte di queste regole, alcune problematiche rimangono evidenti.
Ad esempio, nonostante le tutele in termini di requisiti di condotta e
trasparenza degli operatori, resta il rischio che i consumatori, non comprendendone
appieno la natura, confondano le cripto-attività con i tradizionali prodotti bancari
e finanziari.
Inoltre, se da un lato la proliferazione e coesistenza di cripto-attività non
interoperabili potrebbe amplificare i rischi di frammentazione, dall’altro potrebbero
crearsi problemi di concentrazione qualora pochi grandi emittenti si radicassero
nel mercato.
Infine, come recentemente evidenziato dal Governatore Panetta, la possibile
eterogeneità degli approcci normativi a livello internazionale potrebbe esporre i
L’attribuzione alla Banca d’Italia dei poteri di vigilanza sui CASP ha richiesto l’adeguamento del
quadro normativo AML della Banca d’Italia per renderlo loro applicabile. Di recente sono stati
ultimati i lavori per estendere a questi soggetti l’applicazione delle Disposizioni della Banca d’Italia
in materia di adeguata verifica della clientela e di organizzazione e controlli interni (le modifiche
sono in via di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale).
Cfr. Doria M. (2024), “Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del Regolamento
(UE) 2023/1114, relativo ai mercati delle cripto-attività”, audizione davanti alla 6ª Commissione
permanente del Senato della Repubblica (Finanze e tesoro) in tema di Atto del Governo n. 172.
cittadini dell’Unione Europea a rischi derivanti da piattaforme o emittenti localizzati
in giurisdizioni prive di adeguate forme di controllo32. Solo la cooperazione
internazionale – un obiettivo sul quale l’Europa può assumere un ruolo guida –
può aiutare a prevenire questo rischio.
* * *
Oltre al presidio dei rischi da parte delle Autorità, è fondamentale rafforzare
le competenze finanziarie e digitali dei cittadini, per aiutarli a orientarsi con
consapevolezza tra prodotti e servizi innovativi33.
Per l’Eurosistema, resta centrale il compito di preservare il ruolo della moneta
di banca centrale nell’economia digitale, nonché quello di garantire la disponibilità
di strumenti di pagamento sicuri, affidabili e inclusivi. In quest’ottica, sono state
avviate diverse iniziative mirate. La Banca d’Italia partecipa attivamente a questi
progetti, sia con riferimento ai pagamenti al dettaglio sia per promuovere l’uso
della moneta di banca centrale per il regolamento all’ingrosso di transazioni su
attività finanziarie emesse mediante tecnologie DLT34.
Uno sguardo più ampio alla finanza digitale
Il processo di digitalizzazione non coinvolge solo il sistema dei pagamenti ma
l’intero sistema finanziario, con impatti su modelli di business, catene del valore e
relazioni con i clienti.
Cfr. Banca d’Italia (2025), “Considerazioni finali del Governatore della Banca d’Italia”.
A partire dal 2013 le tre Autorità europee ESMA (Autorità europea degli strumenti finanziari e
dei mercati), EBA (Autorità bancaria europea) ed EIOPA (Autorità europea delle assicurazioni e
delle pensioni aziendali o professionali) hanno pubblicato numerose avvertenze per segnalare ai
consumatori i rischi delle cripto-attività. Parallelamente, a partire dal 2015 la Banca d’Italia, la Consob
e la UIF hanno pubblicato diverse avvertenze per l’ambito nazionale. L’elenco dei comunicati delle
Autorità europee ed italiane è consultabile sul sito web della Banca d’Italia.
A livello retail, il riferimento è al progetto dell’euro digitale. La Banca d’Italia è impegnata anche
nel promuovere l’uso della moneta di banca centrale per il regolamento all’ingrosso di transazioni
su asset finanziari emessi su piattaforme DLT, secondo il principio del “Delivery versus Payment”
(DvP). In questo ambito, contribuirà in modo significativo al progetto ‘Pontes’, iniziativa
dell’Eurosistema. L’impegno si inserisce nel quadro del “Pilot Regime” europeo (Regolamento
UE/2022/858), che sostiene sperimentazioni sull’impiego di infrastrutture di mercato basate su
tecnologia a registro distribuito per la negoziazione e il regolamento dei titoli. Già nel 2024, la
Banca d’Italia ha partecipato attivamente ai test promossi dall’Eurosistema per favorire soluzioni
più rapide ed efficienti basate su DLT. In attuazione del quadro europeo, l’Italia ha adottato il
d.l. n. 25/2023 (Decreto Fintech), convertito con legge n. 52/2023, mediante il quale ha consentito
peraltro l’emissione e circolazione di titoli in forma digitale, anche con riferimento a strumenti
finanziari scambiati over-the-counter (in aggiunta a quelli destinati allo scambio su sedi di
negoziazione ex MiFID II già presi in considerazione dal Pilot Regime).
Per finanza digitale si intende l’applicazione e l’impatto di tecnologie innovative
ai servizi finanziari: un ambito che include strumenti, applicazioni e processi
– come l’intelligenza artificiale, l’apprendimento automatico, i social network, le
APP, la tecnologia DLT, il cloud computing e l’analisi dei big data – che stanno
rivoluzionando le modalità tradizionali di erogazione dei servizi bancari e finanziari.
Come evidenziato dal Governatore Panetta nel suo recente intervento
all’Assemblea dell’ABI, gli avanzamenti tecnologici rappresentano una leva
strategica cruciale per gli intermediari, al fine di fronteggiare la concorrenza
e consolidare il rapporto con la clientela. Tuttavia, è essenziale che questa
trasformazione si orienti verso soluzioni che tutelino la stabilità finanziaria,
il corretto funzionamento dei mercati e i diritti delle persone.
Per monitorare l’evoluzione in atto e accompagnare l’innovazione in modo
informato, la Banca d’Italia promuove due tipi di attività: le indagini presso gli
operatori e i canali di dialogo con il mercato.
Indagini presso gli operatori
Dal 2017 la Banca d’Italia conduce un’Indagine Fintech rivolta agli intermediari
vigilati, con lo scopo di monitorare l’evoluzione digitale sotto varie prospettive.
Dalle evidenze raccolte emergono alcune tendenze: un progressivo aumento degli
investimenti in tecnologia, sostenuto da risultati reddituali favorevoli, ma con
ulteriori margini di crescita; un ricorso crescente a partnership, anche con soggetti
non vigilati, che ha aperto nuove opportunità, ma ha anche accresciuto i rischi
legati alla dipendenza da terze parti, soprattutto per gli operatori più piccoli; lo
sviluppo di soluzioni innovative in vari ambiti, come i pagamenti, il rapporto con
la clientela, la valutazione del merito creditizio, i processi interni.
Quest’anno si è aggiunta una nuova rilevazione dedicata alle realtà fintech non
vigilate35. I risultati definitivi sono in corso di elaborazione, ma dalle prime evidenze
emerge un ecosistema giovane e dinamico, composto in prevalenza da micro e
piccole imprese di recente costituzione, che operano soprattutto nel segmento
TechFin, offrendo soluzioni B2B a supporto dei servizi finanziari tradizionali.
Più del 70% delle imprese mostra una buona conoscenza del quadro normativo di
riferimento. Emerge la necessità di maggiore coerenza e semplificazione normativa,
per ridurre sovrapposizioni e accrescere la chiarezza del contesto operativo.
Cfr. Banca d’Italia (2025), “Indagine operatori fintech non vigilati”. Un rapporto dettagliato sulle
evidenze emerse dall’indagine sugli operatori Fintech italiani non vigilati verrebbe presentato in un
workshop dedicato da tenersi entro la fine dell’anno.
Canali di dialogo
Per agevolare l’innovazione, la Banca d’Italia promuove un dialogo continuo e
strutturato con il mercato. Questo confronto costante è essenziale per comprendere
le evoluzioni in atto, valutare i rischi emergenti e definire risposte regolamentari e
di supervisione efficaci.
In questo contesto, l’Istituto partecipa al Comitato Fintech istituito presso
il MEF, una sede che riunisce le autorità di settore – anche in dialogo con il
mercato – per sviluppare visioni coordinate e iniziative congiunte volte a favorire
lo sviluppo digitale della nostra industria finanziaria, contribuendo per tale via a
sostenere il primato tecnologico del Paese.
Inoltre, la Banca d’Italia ha attivato tre strumenti specifici per promuovere
l’interazione con il mercato (facilitatori dell’innovazione): il Canale Fintech36,
operativo dal 2017 come un punto di contatto diretto con gli operatori; Milano
Hub37, il centro di innovazione che supporta lo sviluppo di idee progettuali;
e – sotto il coordinamento del MEF, insieme alla Consob e all’Ivass – la Sandbox
Regolamentare38, un ambiente controllato per sperimentare prodotti e servizi
tecnologicamente innovativi.
Attraverso questi canali la Banca d’Italia ha interagito con oltre 300 realtà,
principalmente imprese in fase di avvio, acquisendo una visione privilegiata
sulle tendenze emergenti. I progetti spaziano su servizi di pagamento, credito,
applicazioni Regtech, servizi per emissione e scambio di cripto-attività e, tra
le tecnologie, l’Intelligenza Artificiale e la DLT/blockchain. Accanto a queste,
continuano a svolgere un ruolo chiave le tecnologie consolidate come le API
(Application Programming Interface), il Cloud e le piattaforme web.
Canale Fintech è un punto di contatto diretto e informale, attraverso il quale gli operatori possono
confrontarsi con l’Autorità su progetti innovativi. Questo canale ha condotto oltre 250 interlocuzioni,
dimostrando l’importanza di mantenere un dialogo aperto e costante con il mercato.
Milano Hub è un centro di innovazione che stimola l’adozione di tecnologie avanzate nel settore
bancario e finanziario, fungendo da catalizzatore di idee, talenti e investimenti. Dal 2021 sono
state condotte tre diverse call for proposals, la prima dedicata all’intelligenza artificiale, la seconda
all’utilizzo delle tecnologie a registro distribuito e la terza, tuttora in corso, alle soluzioni innovative
nell’ambito dei pagamenti digitali. L’attività del Milano Hub ha visto il coinvolgimento di università,
intermediari vigilati e società Fintech, sia italiani che esteri.
La Sandbox Regolamentare è un ambiente controllato in cui intermediari e operatori Fintech
possono testare soluzioni tecnologicamente innovative. A partire dal 2022, sono state condotte
due call per la sperimentazione in Sandbox (la seconda call è tuttora in corso). In tal modo si